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生态文明建设评价指标体系评析、比较与改进

来源: 作者: 发布时间:2019-10-21 14:32 浏览次数: 【字体:

进入新时代,我们前所未有地靠近世界舞台中心。以什么为世界文明贡献中国智慧、中国模式呢?生态文明是首选。生态文明建设由中国倡导和推动,“人与自然和谐共生”与中国传统文化中“天人合一”思想一脉相承。中国生态文明建设成效,不仅可以定性描述,还可以用指标体系进行定量评价,进而进行国际对比。用什么指标体系、模型和评价工具来评价不同自然地理条件和发展水平地区的生态文明建设成效,需要我们深入研究。

本文从国家有关部门发布的2016年生态文明建设成效评价入手,分析生态文明建设指标体系构建及其评价中需要完善的问题;通过国内外生态文明建设评价相关指标体系及其评价的回顾与分析,提出了改进和完善的对策建议,以便为相关决策奠定科学基础。

1 我国生态文明评价指标体系构建的必要性和紧迫性

党的十八大以来,生态文明建设成为我国社会主义现代化建设的重要组成部分。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等一系列文件的出台实施,既彰显了生态文明建设的重要性,也对当前和今后一段时期生态文明建设提出了更加明确而具体的要求。

生态文明有广义和狭义之分,对其内涵的解释见仁见智。生态反映自然存在状态,文明反映社会进步程度,生态文明反映人与自然和谐状态,是人类物质文明和精神文明的总和。党的十九大报告指出:“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化,既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要,也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。”换言之,党的十九大报告已将人与自然和谐共生定位于中国现代化的重要特征。生态文明建设的当前重点是环境保护;因为资源环境生态问题,成为我国全面建成小康社会的“短板”。从“五位一体”总体布局看,生态文明中的“文明”可以理解为生态系统的“好坏程度”;如果拓展到人与人、人与社会的关系,难免与“五位一体”中的“社会建设”重复。建设资源节约型环境友好型(更准确的表述应为资源效率型环境质量型)社会,是党的十八大以来有关生态文明建设的共同表述。

生态文明建设成效如何,党中央、国务院确定的重大目标任务有没有实现,老百姓在生态环境改善上的获得感怎样,需一把尺子来衡量、来检验。习近平总书记、李克强总理多次对生态文明建设目标评价考核工作提出要求。党的十八大以来,党中央、国务院围绕生态文明建设作出一系列部署,《关于加快推进生态文明建设的意见》(中发〔2015〕12号)和《生态文明体制改革总体方案》(中发〔2015〕25号),均要求建立能体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制,把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系。在“十三五”规划中,明确列出了事关群众切身利益的资源环境约束性指标。2016年中央将《生态文明建设目标评价考核办法》(以下简称《办法》)列入改革工作要点和党内法规制定计划,说明这项工作十分重要,也十分紧迫。

换言之,构建生态文明建设评价指标体系并进行评价考核,既要看产出增加,又要看消耗降低;既要看经济效益,又要看环境效益;既要看发展速度,又要看发展质量,以起到对地方政府和领导干部的指挥棒作用,从而激发各级政府部门、广大干部的积极性、主动性和创造性,形成推进生态文明建设的强大动力,推动社会进步和人类文明进程。

2 中国生态文明建设评价指标体系剖析及其结果评价

为规范生态文明建设目标评价考核工作,中共中央办公厅、国务院办公厅2016年12月22日联合印发了《办法》。据此,国家发展改革委、国家统计局、生态环境部、中央组织部等部门,共同印发了《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》,为开展生态文明建设评价考核提供依据。

2.1 评价指标体系剖析

绿色发展指标体系,包含考核目标体系中的主要目标,覆盖资源利用、环境治理、环境质量、生态保护、增长质量、绿色生活、公众满意程度等7个方面,共56项。采用综合指数法测算生成绿色发展指数,以动态衡量地方每年的生态文明建设进展,侧重于工作引导。

考核目标体系,以“十三五”规划《纲要》确定的资源环境约束性目标为主,体现少而精原则,使考核工作更加聚焦。在目标设计上,按涵盖重点领域和目标不重复、可分解、有数据支撑的原则,包括资源利用、生态环境保护、年度评价结果、公众满意程度、生态环境事件等5方面,23项考核目标;在目标赋分上,对环境质量等体现人民获得感的目标赋予了较高分值,对约束性、部署性等目标依据其重要程度,分别赋予相应的分值;在目标得分上,体现“奖罚分明”、“适度偏严”,对超额完成目标的地区按超额比例加分,对3项约束性目标未完成的地区考核等级直接确定为不合格。

对该项指标体系的分析发现,其中的指标太多与核心指标缺乏并存,缺乏一个结论性的评价指标。具体而言,无论是生态文明建设考核指标还是绿色发展指标,均含有数量众多的指标。例如,绿色发展指标中的基础性指标主要有:一级指标中的第一项资源利用,仅有能源消费总量、用水总量和耕地保有量等三项;第三项环境质量指标中,有单位耕地面积化肥使用量、单位耕地面积农药使用量两项;第四项生态保护指标中,有森林蓄积量、陆域自然保护区面积、海洋保护区面积三项。即56项二级指标中,只有8项是基础性数据,其他指标均需要计算得出。单位GDP能源消耗降低、单位GDP二氧化碳降低等,可由分子分母计算得出;资源产出率则需要复杂的计算。因为自然资源种类较多,如土地资源、水资源、矿产资源、能源资源、海洋资源、气候资源、生物资源、旅游资源等等。随着人类社会发展和技术进步,一些原来不知用途的资源逐渐被发现并加以利用,资源种类会不断增加。即计算资源产出率不是一般研究团队在短期内就能完成的任务。类似地,第七项公众满意度,也要做大量的访谈并经过数据处理才能得出。再如GDP,虽然研究人员可从国家或地方统计年鉴中直接查出,但无论是生产法、收入法或支出法,都需要专业人员在大量计算基础上得出。简言之,绿色发展指标体系绝不是一个只含56项指标的指标体系。

在生态文明建设考核目标体系,虽然只有23项,但基础性指标也非常少;即使第一和第二项的目标类别中,虽然指标只有20项,但大多需要计算;第三、第四项目标分值虽仅30分,却含有大量的工作量和复杂的计算。与此相对的是,由于给出评价结果排序的同时附带了众多的评价结果排序,让人不知道哪个结果是对的,只能选对己有利的排序。

2.2 相关部门公布的2016年评价结果及其述评

对已发布的生态文明建设评价结果进行分析,可得出以下结论:

——在绿色发展指数方面,排名前五位的依次是北京、福建、浙江、上海和重庆,排名后五位的依次是辽宁、天津、宁夏、西藏和新疆。

——在资源利用指数方面,排名前五的依次是福建、江苏、吉林、湖北和浙江,排名后五位的依次是新疆、内蒙古、山西、辽宁和西藏;

——在环境治理指数方面,排名前五的依次是北京、河北、上海、浙江和山东,排名后五位的依次是宁夏、广西、新疆、青海和西藏;

——在环境质量指数方面,排名前五的依次是海南、西藏、福建、广西和云南,排名后五位的依次是宁夏、北京、山西、河北和天津;

——在生态保护指数方面,排名前五的依次是重庆、云南、四川、西藏和福建,排名后五位的依次是广东、上海、宁夏、天津和江苏;

——在增长质量指数方面,排名前五的依次是北京、上海、浙江、江苏和天津,排名后五位的依次是西藏、辽宁、广西、青海和新疆;

——在绿色生活指数方面,排名前五的依次是北京、上海、江苏、山西和浙江,排名后五位的依次是四川、云南、辽宁、青海和西藏。

——在公众满意程度方面,排名前五位的依次是西藏、贵州、海南、福建和重庆,排名后五位的依次是山西、辽宁、天津、北京和河北。

总体上看,中国生态文明建设水平的省际、区际和地方建设水平不均衡、差异大。下面选取几个省份的结果做进一步分析,可以发现以下问题(表1)。

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(1)同一地方排位矛盾。尽管人们对GDP争议不断,但用投入法、支出法计算结果理论上大致相近;而我国绿色发展指数与各子项指标评价结果却差异明显。例如,绿色发展指数排在第一位的北京,环境质量指数排在第28位,而公众满意程度仅排在倒数第2位。西藏的绿色发展指数排在倒数第二位,而环境治理指数排在第二位、生态保护指数排在第四位,公众满意程度排到了第一位。为什么采用不同指数评价得出的同一个单位排位差别那么大?难道应用这个评价结果的地方或研究人员,就没怀疑过其科学性、合理性吗?

(2)性质相近指标排位矛盾。从党的十八大、十九大报告中关于生态文明建设、绿色发展的表述中人们可以发现,这两者在资源节约、环境友好方面具有高度一致性,均要求建设资源节约型环境友好型社会。从表1相关指数分析看,资源利用与增长质量、环境治理与环境质量、公众满意程度与绿色发展指数之间出现较大的排位矛盾。例如,北京的绿色发展指数排在第一位,但公众满意程度排在倒数第二位,难道公众对绿色发展不满意?又如,云南的生态保护指数排第二位,而绿色生活排在第28位;尤其是西藏,公众满意程度排在第一位,但资源利用指数、环境治理指数均排在倒数第一位。性质相关指数排序的不同结果,难以用现在国际上通行的诸如脉冲-响应、压力现状-反应等数学模型加以解释。

2.3 出现上述矛盾结果的原因分析

回答上述问题的出现原因,仍需要回到指标体系的构建和评价应用上。如果仔细分析一下生态文明建设考核指标和绿色发展指标体系,除上面讨论的基础性数据少、复杂计算多等问题之外,还存在以下问题:一是指标量化程度不一样。表现为有些是基础性数据,有些是计算得出的数据。二是可量化程度不一样。如能源、水、土地等资源容易量化,几乎不存在随机性,而公众满意程度的随意性较大:即使访问同一个人,在不同时间、不同场合给出的答案可能出现很大的差别。三是误差校正问题。任何统计数据或调研得出的数据,都存在误差的可能性;如果校正这些数据误差存在较大的选择性偏好,将导致不同研究主体对同一对象进行评价时会出现不同的结果,因而会失去该指标体系应用的权威性,更谈不上进行国际比较研究了。从这个意义上说,进一步研究我国的生态文明建设评价指标体系,形成共识并得到国际社会的重视和应用,还任重道远。

3 国内外相关指标体系回顾与评价

国内外开展相关指标体系研究已经有了较长的历史。借鉴国内外资源效率、环境友好等方面的相关评价指标体系构建和应用,可以使我们少走弯路。

3.1 含有资源效率、环境质量的主要评价指标体系

生态文明建设水平评价指标体系的相关研究和构建,可以由国际组织、国别、研究团队和个人等主体进行的;从指标构成看,可分为按要素、功能和综合评价指标体系。

(1)IUCN以物种濒危为重点的描述性评价。

国际自然保护联盟(IUCN)对物种濒危程度进行了分类评价。1960年,IUCN将受危植物分为灭绝、濒危和稀有三个等级。1991年,Mace & Lande首次提出以一定时间内物种灭绝概率来确定濒危等级的想法;人们在随后的一些生物种群分类中开始尝试用Mace-Lande物种濒危等级。1994年11月,IUCN第40次理事会会议通过了修订的Mace-Lande物种濒危等级作为新的IUCN濒危物种等级系统。1996年,IUCN濒危物种红色名录应用Mace-Lande物种濒危等级作为物种濒危等级划分标准。

1994年11月,IUCN将受危动植物分为8类:灭绝、野外灭绝、极危、濒危、易危、低危、数据不足和未评估。①灭绝:如果1个生物分类单元的最后一个个体已经死亡,列为灭绝。②野生灭绝:如果1个生物分类单元的个体仅生活在人工栽培和圈养状态下,列为野生灭绝。③极危:野外状态下1个生物分类单元灭绝概率很高时,列为极危。④濒危:1个生物分类单元,虽未极危,但在可见的将来,野生灭绝的概率高,列为濒危。⑤易危:1个生物分类单元,虽未极危或濒危,但在未来一段时间内野生灭绝的概率较高,列为易危。⑥低危:一个生物分类单元不符合极危、濒危或易危的任一等级,列为低危。⑦数据不足:1个生物分类单元,若无足够资料进行直接或间接风险评估时,可列为数据不足。⑧未评估:未用有关IUCN濒危物种标准评估的分类单元,列为未评估。

2001年,IUCN将受危动植物分为9个等级:灭绝、野外灭绝、极危、濒危、易危、近危、无危、数据不足和未评估。这表明IUCN评价方法和结果处于不断完善之中。

IUCN濒危物种红皮书之所以影响很大,不仅是因为它由国际组织进行评价的,也因为该组织评价的物种濒危程度得到专家的认可,也引起社会反响。因此,该组织呼吁人类需要改变自己的行为才能保护生物多样性,得到了环保组织的大力响应和推动。

(2)UNEP基于资源环境的评价指标。

联合国环境规划署(UNEP)采用一系列指标,对20世纪70年代以来自然资源变化及其消费模式进行审视。在2019年全球资源展望中提出,材料、燃料和食品的提取和加工占全球温室气体排放总量的一半,占生物多样性丧失和水资源压力的90%以上。资源开采量增加了两倍多;其中,非金属矿物使用量增加了五倍,化石燃料使用量增加了45%。预计到2060年,材料使用量从920亿吨增加一倍,达1 900亿吨,温室气体排放量增加43%;除运输部门外,另一个资源消费快速增长的部门是建筑。根据Chatham House的报告,水泥是温室气体增长的最主要来源,约占全球二氧化碳排放量的8%。

2019年3月,UNEP发布的《全球环境展望报告(六)》称,全球动植物大量灭绝、人口攀升、土地退化、空气污染、塑料污染、杀虫剂、改变荷尔蒙的化学品进入水体,环境越来越不健康。环境问题及其相互作用使人所处境地更加危险,每年数百万人因此丧生。全球不可持续的人类活动破坏了地球生态系统,威胁整个社会的生态基础。

人类面临的最紧迫问题是全球气候变化和生物多样性减少。遏制不可逆转的气候变化危险影响,所剩时间不多;除非人们做出改变,否则全球气温将超出升暖的临界值。在海平面升高和极端天气影响下,几乎所有沿海城市和小岛屿国家均将受到洪水威胁。一场物种灭绝的重大事件正在发生,不仅威胁地球系统的完整性,也将削弱地球满足人类需求的能力。

被污染的空气对老年人、儿童、病人和贫困人口造成伤害,每年有数百万人丧生。许多地区水质下降,塑料和其他垃圾进入到海洋的不同深度。在抗生素抗药性方面,供水中耐药菌引发的疾病,到2050年可能成为全球人口死亡的主要原因之一。土地肥沃程度降低,生产率下降。森林砍伐的速度虽然减慢了,但仍在持续。

UNEP从资源可持续利用和紧迫的环境问题角度,评价人们的生产和生活方式对人类生存的地球产生了不可逆转的影响,因而呼唤人们节约资源保护环境,机构及其计算方式的权威性,值得各国及研究者引用。

(3)耶鲁和哥伦比亚大学的生态环境指数(ecological index,EI)。

耶鲁大学“环境法律和政策中心”和哥伦比亚大学“国际地球学信息网中心”联合开发并每年发布EI,其计算公式为:

EI=0.25×生物丰度指数+0.2×植被覆盖指数+0.2×水网密度指数+0.2×土地退化指数+0.15×环境质量指数             (1)

式(1)中:生物丰度指数=Abio×(0.5×森林面积+0.3×水域面积+0.15×草地面积+0.05×其他面积)/区域面积,Abio是生物丰度指数的归一化系数;

植被覆盖指数=Aveg×(0.5×林地面积+0.3×草地面积+0.2×农田面积)/区域面积,Aveg是植被覆盖指数的归一化系数;

水网密度指数=Ariv×河流长度/区域面积+Alak×湖库(近海)面积/区域面积+Ares×水资源量/区域面积;Ariv是河流长度的归一化系数,Alak是湖库面积的归一化系数,Ares是水资源量的归一化系数(注:水网密度指数计算值大于100时,一律按100计算);

土地退化指数=Aero×(0.05×轻度侵蚀面积+0.25×中度侵蚀面积+0.7×重度侵蚀面积)/区域面积,Aero是土地退化指数的归一化系数;

污染负荷指数=(ASO2×0.4×SO2排放量+Asol×0.2×固废排放量)/区域面积+ACOD×0.4×COD 排放量/区域年均降雨量,其中:ASO2,SO2归一化系数;Asol,固体废物归一化系数;ACOD, COD归一化系数。

该指数及其评价结果,每年在达沃斯论坛期间发布。之所以得到很多国家重视,因为指标主要是基础性数据;同一项指标中基础性数据量纲一致并经归一化处理。该指数及其评价结果可以重现,不会因为研究者的不同出现颠覆性结果,因而具有一定的权威性。

3.2 对绿色经济、绿色增长、可持续发展等的综合评价

(1)UNEP测度绿色经济的指标体系。

UNEP将绿色经济定义为能改善人类福祉和社会公平,又显著降低环境风险和生态稀缺性的经济。UNEP在《绿色经济:迈向绿色经济的测度》中,从环境主题、政策干预、政策对更广泛的人类福祉和社会公平三方面构建,含14个二级40个三级指标(表2),具有一定的标准化和可比性,用以衡量各国绿色经济转型情况,真实而灵活地满足各国需求。

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从总体上看,这也一套非常复杂的指标体系,实践中需要根据各国情况进行调整。

(2)OECD监测绿色增长进展的指标体系。

2011年,OECD发布的《迈向绿色增长:监测进展——经合组织指标》,涵盖了绿色经济增长的主要方面,包括效率、生产力、创新活动、政策工具等,以经济活动中的环境和资源生产率、自然资产基础、生活质量的环境因素、经济机遇和政策应对等四类相互关联的核心要素为一级指标,共14个二级指标23个三级指标,构建了生产、消费、政策和环境的综合衡量框架(见图1);还将环境质量和人类福祉纳入指标体系,制定了包括当前环境政策和生产以及消费方式的长期影响指标。指标体系适用于不同国情的国家,在荷兰和捷克等国家得到了应用,从而为建立监测绿色增长指标体系提供了坚实基础。

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(3)国内研究机构的中国绿色发展指数体系。

2010年,北京师范大学等研究机构联合发布了《中国绿色发展指数年度报告——省级比较》。在报告中,构建了中国绿色发展指标体系框架,用以评价中国各省份或区域的绿色发展进展状况,并指引各地区进一步发展。

指标体系包括经济增长绿化度、资源环境承载潜力、政府政策支持度3个一级指标,共遴选了9个二级指标55个基础指标,是一种广义的绿色发展指标体系,特别注重绿色与发展的结合,突出政府绿色管理作用,突出绿色生产的重要性。北师大等机构在测算绿色发展指数时,邀请了数十名经济、资源、环境、能源、统计等领域的专家,征求各类指标权重的意见,并将反馈意见汇总经多次讨论分析,最终确定了每个指标的权重。

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可持续发展指标体系,是世界各国学者的重要研究议题。可持续发展指标体系,大致分为国家、地区层面和企业层面。

在国家和地区层面,国内外众多研究机构发布过相关评价结果。中国国际经济交流中心发布的指标体系与评价框架,可持续发展指标是评价环境、经济和社会可持续发展状况、压力及政策响应等全过程的指标体系。按基本功能分为三类:状态指标,用于衡量环境质量或环境状态;压力指标,用于衡量对环境的压力;响应指标,用于衡量环境政策实施状况。

此外,国内外绿色发展指标体系,还包括传统国民经济核算绿色化指标体系、绿色发展指标体系及绿色发展综合指数体系,环境与经济综合核算体系(system of integrated environment and economic accounting,SEEA)等。环境与经济综合核算体系联合国1993年首次公布,以国民核算体系(system of national accounting,SNA)为基础,将自然资源和环境账户与传统国民账户连接起来。2003年联合国和其他国际组织编写了《国民核算手册:环境与经济综合核算》。其他核算体系包括,欧洲环境经济信息体系(SERIEE)、荷兰统计局环境账户的国民核算矩阵(NAMEA)和环境账户的社会核算矩阵(SAMEA)、欧盟委员会(1996)的“欧洲环境压力指数”和欧洲综合经济与环境指数体系等。

经济学和社会政治学指标体系包括,经环境调整的国内生产净值(environmentally adjusted domestic product,EDP)、真实储蓄率(genuine saving rate,GSR),及可持续经济福利指数(index of sustainable economic welfare,ISEW)、真实进步指标(genuine progress indicator,GPI)等.这里就不进一步回顾并讨论了。

在企业层面,道琼斯可持续发展指数(Dow Jones Sustainability Indexes,DJSI)是一套评价企业可持续型的指标体系,其从经济、社会及环境三方面,以投资角度评价企业可持续发展的能力,颁布于1999年。一个企业的可持续发展分值按事先确定的权重和评分标准计算。调查问卷的每个问题分属相应指标,具有一定的权重,问题的不同答案被分别赋予不同分值,企业可持续性最终得分是将每个问题的得分乘以问题权重和问题所属指标的权重,然后汇总而得。公式为:

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数据主要来源于调查问卷、企业文件、公共信息、与企业的直接联系等渠道。按企业所处的行业不同设计不同调查问卷,发放对象是企业CEO或企业相关投资机构中的高层管理人员;文件包括企业可持续发展报告、环境报告、社会报告、年报等;公共信息是在过去两年中,媒体对有关企业的报道以及投资企业对有关企业的研究报告等;前三种来源的数据相互对照,必要时可以直接与企业联系获得必要的验证。

3.3 对现有生态文明建设相关评价指标体系及其问题评述

在梳理国内外可持续发展和生态文明建设指标体系研究成果时发现,存在以下问题。

第一,基础薄弱,研究目的各异。目前的相关绿色发展指标体系,如耶鲁大学等的环境绩效指数等大多直接根据其研究目的构建一系列指标,缺少理论和机制设计。指标体系建立目的也不相同,如绿色经济测度体系的建立主要是监控其温室气体排放、技术创新等进步情况,进而提升能源效率和清洁能源创新;OECD构建绿色增长指标体系主要用于监测绿色增长是否真正减少了对环境的压力、以及是否真正对环境有所改善等。

第二,主要围绕两条主线展开:一是核心指标的选取,主要选取哪些作为衡量和表征绿色经济发展状况的指标;二是根据指标的重要性对不同指标赋予相应权重。迄今为止,还没有开发出一种方法能够很好的解决指标赋权问题,无论客观赋权法,还是主观赋权法都存在自身的问题,一些指标赋权方案在大量的争议中不断地调整完善。

第三,试图全面捕捉和反映绿色发展。均期望建立更加广泛、更加灵活、涵盖内容更多的指标体系,以更加全面监测和引导绿色发展。由于各国关注的侧重点不同,指标体系也有一定差别;国际社会更关注生态环境、社会包容和人类福祉等方面指标,如OECD绿色增长指标体系和UNEP迈向绿色经济的测度指标体系等。我国虽然也注重资源环境问题,但把经济发展放在更重要的位置,更多从经济发展和资源环境两方面来构建指标体系.

第四,大多侧重国家和区域层面。国内外有关绿色发展的指标或指标体系的研究主要集中于国家、区域或城市层面,对行业尤其是工业行业研究较少,也需要因地制宜加以调整。

4 对改进与完善我国生态文明建设评价指标体系的若干思考

4.1 顶层设计下的生态文明建设评价指标体系

2019年全国“两会”期间,习近平总书记在参加内蒙古代表团审议时,首次提出生态文明建设“四个一”:在“五位一体”总体布局中生态文明建设是其中一位,在新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略中坚持人与自然和谐共生是其中一条基本方略,在新发展理念中绿色是其中一大理念,在三大攻坚战中污染防治是其中一大攻坚战。习近平总书记提出的生态文明建设“四个一”,也是我国生态文明建设评价指标体系构建的基本遵循。

“五位一体”,涵盖中国现代化建设的各个方面。2012年党的十八大报告提出,全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局。与党的十六大报告提出的全面建成小康社会目标对比,生态文明成为“短板”。小康全面不全面,生态环境是关键。在生态文明建设评价指标体系中,将环境问题放在重要位置,是形势使然。

基本方略,是中国现代化建设的方针政策和谋略。新时代坚持和发展中国特色社会主义的十四条基本方略,坚持人与自然和谐共生是其中的第九条。因此,必须坚持节约资源和保护环境的基本国策,像对待生命一样对待环境,统筹山水林田湖草系统治理,创造良好生产生活环境,形成绿色发展方式和生活方式,建设美丽中国,为全球生态安全作出贡献。

新发展理念。理念是行动先导,是管全局、管根本、管长远的导向。在创新、协调、绿色、开放、共享发展理念中,绿色是其中一大理念。党的十八届五中全会指出,实现“十三五”发展目标,必须树立和贯彻五大发展理念,引领中国在破解发展难题中增强动力,不断朝着更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的方向前进。发展是解决我国一切问题的基础和关键;绿色是永续发展的必要条件。我国的生态文明建设,正处于压力叠加、负重前行的关键期,也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期,必须持续推进关系中华民族永续发展的这一根本大计,实现绿色发展和高质量发展。

三大攻坚战。党的十九大报告提出,坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治等三大攻坚战。无论是亚洲金融危机还是美国次贷危机或欧债危机,都警示我们风险防范十分重要;金融危机涉及面广、社会影响大,解决不好会极大威胁国家安全。“全面建成小康社会,一个不能少;共同富裕路上,一个不能掉队”。脱贫攻坚战已经进入决战决胜阶段。我国环境保护形势依然严峻,解决人民群众反映强烈的突出环境问题,既是改善民生的迫切需要,也是生态文明建设的当务之急。唯如此,全面建成小康社会,才能得到人民认可、经得起历史检验。

总之,“四个一”有着严密的逻辑和清晰的层次,既是对生态文明建设规律的把握,又引领中国迈向人与自然和谐共生现代化征程;既确立生态文明建设在新时代党和国家发展中的重要地位,又有具体的部署和要求,是我国走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路的内在要求。“四个一”也是我们构建生态文明建设评价指标体系的逻辑基点。

4.2 评价指标体系中相关指标的筛选原则

评价生态文明建设和绿色发展成效,最重要的任务是建立指标体系。如何选择指标、建立评价指标体系,本文提出以下原则考虑。

一是目标导向性。开展生态文明建设绩效评价,具有目的导向性。建立评价指标体系的目的,是发挥“指挥棒”的作用,以利于中国的生态文明建设和绿色转型发展,毕竟生态文明建设对我国全面建成小康社会意义重大。

二是数据的可得性。如果收集不到基础数据,即使有了完美的评价模型也无法得出合理的评价结果。从实际出发,获得第一手数据需要的投入大,投入的工作量极大。科学研究需要第一手数据,主要通过实验等途径获得;社会科学一般通过采集数据;生态文明建设成效评价,应当尽可能采用基础数据以便结果具有可对比性。

三是权威性。数据无论采取什么样的途径获取,都应该是真实的;通过自己调查、走访等途径获得的数据,也应具有真实性而不是编造的,不管你是权威人物还是普通公众。也不容否认,即使采自统计年鉴的数据,也存在数据调整或修订问题,这是可以理解的。

四是重现性。一组数据一个行为主体可能获得,换一个主体也要能获得,不会因为行为主体的改变而出现数据的颠覆性变化。这对于科学研究的数据获得尤为重要。对建立评价指标或指标体系,必须考虑数据的重现性,由这些数据研究得出的结论才能纵向对比。

五是量纲一致性。采用一组数据评价某一件事情或对象时,要么用一手资料,要么用经过处理的无量纲数据,应该尽量使数据是同一量纲的,不能有些是原始数据,有些是经过加减乘除得出的数据。由于数据的量纲不同,得出的结果有时会难以解释。

六是可比性。评价所用数据尽可能连续获得,或具有数据的连续性;如对某件事情进行评价,今年采集的数据,明年还能采集到;不能今年用这组数据,明年因为采集不到而换用另外数据。惟如此,评价结果才能得出事情变好了、没有变或变坏了的结论。

七是非相关性。尽可能减少数据的相关性;相关系数大,会带来数据的权重增加。用数学语言表述就是,两组数据的相关性至少小于0.7,理论上不应大于0.5.例如,低碳指标与能源效率之间存在显著相关性;在进行低碳发展评价时,需要尽可能避免。

八是完整性。为了评价某件事情的发展成效或存在问题,应该将与此类事情有关的方方面面信息尽可能纳入指标的考虑,以保证评价结果的客观、公正。例如,英国的可持续发展评价指标用了180多个单项指标;又如GDP是近百年来经济学研究的重要成果,背后有五张表支撑;尽管受到不少的批评或要求完善的呼声不断。

以上仅是指标和数据选择的一些原则思考,就生态文明建设、绿色发展、资源效率等评价议题,要从实际出发,特别是要结合评价地区的特点,做必要的甄别和筛选工作,而这种工作是琐碎而又繁重的。正是如此,我们才需要认真对待。

4.3 对生态文明建设指标体系改进和完善的建议

建立生态文明考核评价制度应注意“因地制宜”,根据不同区域、不同行业、不同层次的特点,建立各有侧重、各具特色的考核评价标准;不仅要考量已取得的“显绩”,也要考虑打基础、利长远的“潜绩”,让多年后可能显现的“潜绩”在考核结果中有所体现。

绩效评价的细微偏差,在现实中可能被放大为巨大的行为偏差,甚至导致行为异化。探索建立生态文明建设目标评价考核需把握好:一是兼顾过程与结果。生态文明建设是一个动态过程,尽管不同阶段的目标不同,但绩效评价不能仅着眼于阶段性目标的实现,而应贯穿于全过程。二是兼顾主体努力和进步程度。由于自然环境、社会经济、历史等原因,各地生态文明建设水平不尽相同,评价考核时应注重建设主体努力与进步程度。如有些地方虽然基础条件较差,指标完成的“绝对值”不大,但已付出很大努力且进步明显,这就要侧重考虑进步程度,以保护那些基础不好、水平相对落后地区生态文明建设的积极性。三是考虑设置目标或标杆地区的差距,以直观反映生态文明建设目标的达标程度,以既能激励同类地区相互学习、良性竞争,又能形成生态文明建设的长效机制。

基于国家有关部门发布的指标体系中的问题,本文提出改进和完善的三种思路:

一是考虑资源环境的可持续性。人类的生产生活活动,要从自然界获取自然资源。评价资源的可持续利用和生态环境可持续性,主要有三个准则:一是可再生资源的开发利用强度不能超过其再生能力,否则会导致可再生资源的生产力下降,如建国后的过度砍伐一度导致森林覆盖率下降。二是不可再生的矿产资源开发利用不能超过勘探发现的新增储量,否则矿产资源就会耗竭。我国资源约束趋紧的表现是,矿产品位下降、需要的技术水平较高以及矿产品价格居高不下等。三是人类活动排放的污染物总量不能超过环境的吸纳能力,否则环境就会被污染,这也是我国环境污染形势严峻的重要原因。以这三个准则评价我国资源可持续利用和环境可持续性的实践不多,可以结合各地实际先行试点,积累经验后再推广。

二是从我国推进资源资产负债表和环境容量核算的实际出发。进行资源承载力和环境容量评价,在全国各地迅速展开,可作为生态文明建设评价指标体系构建的基础。我们也应当看到,水、土地、能源等自然资源承载力是随经济发展而变化的。具体表现农村土地和水等自然资源的承载力明显低于城市,这是城市化的内在动力:同样的土地和水资源,能养活的人口不同;而且,随着经济发展,土地、水等自然资源是升值的,这也是“地租”不断增加的经济学基础。因此,以资源承载力和环境容量为基础进行生态文明建设评价,需要从各地的实际出发进行调整。

三是依据生态功能区的划分调整生态文明建设评价指标体系或赋予指标的不同权重。首先,应对不同功能区采用不同的评价方式,甚至对指标体系中二级指标赋予不同的权重;也可以用生态文明建设进步指数加以评价,以表示某地区各指标与自身历史水平相比的进步程度,以反映该地区在过去一段时间内生态文明建设的努力程度和取得的成效,尤其应注重人民群众是否明显感受前后的变化,要让人民群众在生态文明建设中有获得感。生态文明建设进步指数,对于先进地区能激励其“持续改进”和“好上加好”;对相对落后的地区,则要让其树立“虽然落后却不断在进步”的信心,看到通过“小步快跑”实现“追赶先进”的希望,从而形成对各类地区持续推进生态文明建设的长效激励机制。

4.4 生态文明建设评价指标体系的主成分筛选

针对现阶段评价指标体系中指标太多与核心指标缺乏并存的问题,结合本文提出的目标导向性、数据可得性、权威性、可重现性、一致性、可比性、非相关性、完整性等要求,我们用主成分分析方法,构建了两维度生态文明建设评价指标。

主成分分析,将一组可能存在相关性的变量转换为一组线性不相关变量,转换后的这组变量用作为主成分,并依次构建评价体系。在生态文明建设评价指标体系研究中,为尽可能全面分析问题,我们在wind和choice数据库中提取若干相关变量;这些变量在不同程度上反映生态文明建设的部分信息。同时,为避免现行分析存在的指标重叠或交叉影响,我们通过筛选wind和choice数据库中的相关生态数据,从指标可量化、数据的可得性和足够长等方面,进行对比分析研究。本文分别从排放、投入和绩效三个方面筛选了对生态文明建设进行全方位度量的二十个相关指标(表3),作为指标池进行建模筛选,使用主成分分析方法以充分消除指标之间的相关性,形成最终的独立影响因素,以评价生态文明建设的综合绩效。

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备选指标池:①排放(压力):废水排放量、全国工业固体废物产量、化学需氧量排放总量、全国废气排放总量、单位GDP能耗指数、单位GDP水耗;②投入(治理):水污染治理项目当年投资、大气污染治理项目当年投资、土壤污染治理项目当年投资、生态建设项目当年投资、全国环境污染治理投资占GDP比重、中央公共财政在节能环保上的支出、地方公共财政在节能环保上的支出;绩效(反应):节能环保产业产值、自然保护区个数、天然草原总面积、造林种草总面积、森林草地覆盖率、城市绿地面积、大气优良天数。表3的构建设想是从排放、投入和绩效等三个方面对生态文明建设进行全方位度量。从现有数据库可以查找到的数据17项;而单位GDP水耗指数、土壤污染治理项目当年投资和优良天数数据,由于数据长度不能满足建模要求,暂时缺省,随着后续数据的完善进行补充和完善。

主成分分析过程:①标准化备选指标;②使用主成分对标准化指标进行分析。分析结果见表4、表5。在主成分分析过程中,我们使用备选指标池进行组合,形成新的包含指标池信息,不存在相关性的变量;为了使得新的变量尽量多的包含指标池的信息,我们需要计算新变量的特征值贡献率,以反映新的变量影响的相对大小,特征值大的贡献率就大,也就意味着包含信息越加充分。

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由表3可见,前两个特征值贡献率超过82%,即前两个指标代表了大部分基础信息;其中,第一个新的指标包含了备选指标池中近66%的信息,第二个新的指标包含了备选指标池中16%以上的信息。两个新的指标包含了17个指标中的主要信息,而且没有相关性。这也是针对文章中发现的评价指标体系中指标太多与核心指标缺乏并存的问题,我们重新组合提取17个指标的主要信息,形成的两个核心指标。

通过主成分分析方法,模拟计算得到两个核心指标。这两个核心指标是前期17个指标的线性加权;其中,权重如表5所示,前两行是得到第一个核心指标的加权权重,后两行是得出第二个核心指标的加权权重。降维后得到的新的数据作为综合评价指标可以82%以上代表生态文明建设的考评指标池的相关信息,且剔除了指标间的相互关系。

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根据主成分分析给出的前两个信息的转化矩阵系数,构建出了基于两个新的不相关变量的生态文明建设评价指标体系。

基于主成分分析和综合评价指标筛选,我们做了作图分析。由图可见,综合评价指标1显示平稳上升趋势;综合评价指标2显示了先降后升的走势,尤其是2016年后呈现出清晰的上升走势。按照两个指标的贡献率看,综合评价指标1,显示生态文明建设水平处于稳健上升过程,整体发展向好的趋势稳定;综合评价指标2近期呈现快速上升的走势,表明生态文明建设水平在结构中部分呈现出加速上升的趋势。总体来看,在现阶段的生态文明建设过程中,综合发展水平全面向好,并结构性呈现加速发展的特点。

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此部分仅仅是考虑数据可得性,依照选取指标池数据的八项要求,收集到的从排放、投入和绩效三个方面的部分数据,进行了简单的评价指标体系构建和评价。后续的研究中,对生态文明建设的各项指标还需持续跟踪和改进,通过对指标池的完善和综合指标的动态更新,补充更加丰富的指标池来全面评价我国生态文明建设水平,为我国生态文明建设提供更加坚实的科学基础。

总之,生态文明建设指标体系,从设计到评价实践,从过程到结果,从绿水青山到绿色惠民,需抓住绩效评价这一指挥棒、牛鼻子,多方位、多角度、多环节与多情景考核,始终以人民满不满意为标准,着重构建长效激励机制,促进全社会参与。由于生态文明建设绩效评价处于探索阶段,在今后一段时期内要创造性地运用绩效设定、绩效评估、绩效提升等工具和方法,形成从上到下、由内到外的强大激励和动力机制。


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