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常纪文:中央生态环境保护督察的历史贡献、现实转型与改革建议

来源:党政研究 作者: 发布时间:2020-01-10 09:49:56 浏览次数: 【字体:

摘要:从督察功能、督察事项、督察模式、督察方式、督察重点、追责对象、督察规范化、督察体制来看,中央生态环境保护督察正在实现转型,从督促地方端正生态环保态度、打击生态环境违法、营造良好守法氛围为主要任务的阶段,步入增强生态环保基础、提升绿色发展能力、促进高质量发展为主要任务的阶段。中央生态环境保护督查制度对于生态环保和经济社会高质量发展作用巨大,但也存在一些问题,如督察缺乏法律层面的依据;人大、纪检监察委等作用有待加强;国家自然资源督察与中央生态环境保护督察的关系需要理顺;督标督本并举,但督本不足;问责层次需要提高。建议加强国家法律与党内法规的衔接,明确法治依据;将环保法律巡视纳入中央生态环境保护督察;建立督察中央部门的机制;设立专门的中央自然资源督察制度或者将自然资源督察纳入中央生态环境保护督察中;重点督察地方经济和环境保护可持续协调发展的情况;适度增加对市县级党政主官的追责。

一、中央生态环境保护督察的历史贡献与现实困境

为了实施生态环境保护党政同责的体制、制度和机制,让地方各级党委和政府真正重视生态环境保护,扭转生态环境保护形势恶化的趋势,中共中央、国务院于2016年1月启动了中央环境保护督察机制。中央环境保护督察于2018年8月被改名为中央生态环境保护督察。中央环境保护督察和之后的中央生态环境保护督察同属生态环保的政治巡视和法治巡视,规格高,面对现实的环境问题敢于碰硬,对一些地方党委和政府甚至作出了形式主义、官僚主义、假装整改、敷衍整改、拖延整改、甩手掌柜等定性,措辞之严厉,历史罕见。第一轮督察问责了1.8万多人,解决了8万多件人民群众身边的生态环境问题。2018年6月,中央环境保护督察回头看启动,第一批督察回头看追责6219人,推动解决了3万多件生态环境问题。中央生态环境保护督察制度实施至今,已有三年多,成效巨大,如在全国338个地级及以上城市中,PM2.5平均浓度2016年比2015年下降9.1%,2017年比2016年下降6.5%,2018年比2017年下降9.3%。2019年上半年,北京等地区的下降幅度也比较大,平均浓度达到46微克每立方米,创历史同期最好水平。总体上看,我国生态环境保护从认识到实践正发生历史性、转折性、全局性变化。

中央生态环境保护督察制度的实施取得如此大的成效,主要的原因是坚持了“四个不变”,即坚持党中央对生态环境保护督察的坚强领导不变,坚持改善生态环境质量和为绿色发展保驾护航的目的不变,坚持治标与治本结合推进经济社会发展和生态环境保护相协调的方式不变,坚持环境保护党政同责、一岗双责、失职追责、终身追责的原则不变。

当然,中央生态环境保护督察也面临一些困难与问题,具体表现在以下几个方面:

1.法治依据方面

在督察的法治依据方面,中央生态环境保护督察依据的是中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《环境保护督察方案(试行)》,因为涉及中国共产党的党务,环保法律法规不宜对中央生态环境保护督察作出全面和细致的规定。一旦督察认定地方党政机关及其有关领导干部有责任,应按照中共中央、国务院印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》追究相关的党纪、政务和法律责任。对于行政监管人员法律责任的认定,《环境保护法》等国家环保法律法规有明确的规定。地方党委在地方环保事务中属于决策者和监督者的角色,地方政府属于在党委领导下环保工作的推进机构,因此,对于党务人员是否违规和如何追责,需要作出规定。目前的规定见于《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》。该办法既属于党内法规,也属于行政法规性文件,不属于国家法律,而国家的法律基于角色限制,不可能认定党员是否尽职履责,更不可能对党务干部如何追责作出细致规定,所以迫切需要加强党内法规和国家立法的衔接,通过两者的衔接来实现责任追究的互助法治效果。

在整改的法治依据方面,一些地方反映如下问题:一是督察整改的一些事项,如企业内部并不造成环境污染的物质堆放混乱现象,法律并没有界定为违法行为,没有规定处罚措施,但是在实践中往往被纳入督察追责的范围。二是整改缺乏统一的标准,容易产生分歧,如矿山企业恢复原状的整改,是拆毁建筑物还是要进一步修复生态?没有明确的规定;环境整治要恢复到什么程度才算合格?也没有明确的规定。因为缺乏标准,有的地方领导害怕被追责,一声令下就把一批企业停产甚至关闭了,社会影响较大。因此,为了提高督察的规范性,需要立法明确哪些属于督察事项,哪些仅属于意见事项。

2.督察主体与督察对象方面

从参与主体来看,目前参与中央生态环境保护督察工作的机构包括中共中央办公厅、国务院办公厅、生态环境部和其他相关部委等。根据督察的组成、程序和追责情况来看,全国人大、中纪委(国家监察委)的角色作用需要加强。在人大的督察参与方面,中共中央办公厅于2018年10月印发了《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》,要求强化各级党委统筹协调,严格控制督查检查总量,切实减轻基层负担。目前全国人大在推行环境保护法律巡视,而中央生态环境保护督察属于中国特色社会主义法治巡视,两者的关系需要协调。在中纪委(国家监察委)参与方面,以下监督作用需要进一步发挥:一是及时发现和纠正中央生态环境保护督察中不规范化履职的行为,防止出现违纪违规现象;二是发现和查处地方党委和政府不重视生态环保的政治问题,发现和查处党政领导干部生态环保违纪违法的行为;三是发现生态环保领域官商勾结、国有企业内部腐败等问题的线索,开展针对性的打击。

从督察对象来看,目前包括地方各级党委、政府及中央与地方管理的企业。地方普遍建议,为了促进中央部委之间有关生态环保的政策更加协调,中央部委的政策制定更符合地方的实际,中央部委更支持地方生态环保监管能力和污染防治能力建设工作,需要启动中央部委的生态环保监督。如地方关于养猪的困境就是一个典型的例证。

3.督察领域方面

从督察的领域来看,2016年以来,中央环境保护督察组通报了一些填海、破坏湿地、侵占自然保护区、在自然保护区开矿、破坏林地等案件。中央生态环境保护督察的主体是中共中央和国务院,办公室设在生态环境部,生态环境部负责日常的工作。而按照现行法律和国务院的授权,自然资源部接替原国土资源部、原国家海洋局代表国务院开展国家国土资源督察、国家海洋督察,自然资源部下属的国家林草局接替原国家林业局开展的林业督察,形成了综合性的国家自然资源督察制度。中编办2018年8月印发自然资源部“三定”方案,巩固了上述督察体制,设立了国家自然资源督察办公室。2018年6月,自然资源部作出了几起侵占农地、破坏林地、填海造地、侵占湿地等案件的督察通报。其中,破坏林地、填海造地、侵占湿地也是中央生态环境保护督察的范围。因此有必要理顺两项督察的关系,克服多头督察的现象。

4.督察目的方面

中央生态环境保护督察的目的不是追责,而是标本兼督,促进经济发展与生态环保相协调。督察的主要重点目前倾向于生态环保认识是否到位、环境质量是否达标、生态破坏是否恢复、矿山开采是否破坏环境、是否侵占自然保护区、产业淘汰是否执行到位、污染事件是否有效处理、追责是否彻底、环保基础设施是否按期完成、机构是否健全、执法是否积极、联防联控是否顺畅、整改是否到位等问题。中央生态环境保护督察回头看重点盯住督察整改不力,甚至“表面整改”“假装整改”“敷衍整改”等生态环保领域形式主义、官僚主义问题。总的来看,既有督标之举,也有督本之措,但是,督本的色彩即促进绿色发展的内生动力需要加强。

5.问责对象与层级方面

在问责对象与层级方面,在中央层面,截至目前,追责中央部委及其干部的情况基本没有发生,要求中央部门结合问题改进政策也没有机制性的要求。在地方层面,被处理的干部层级已有明显提高,最高涉及省级干部。如在第一轮督察中,山西省问责1071人,其中厅级干部22人;湖南省追责1950人次,其中厅级干部28名,得到社会肯定。但是,问责的领导干部中,部门副职和地方副职居多,部门正职和县级党政主官被追责的比例有一些,但是市级党政主官被追责的少见。如在第一轮中央环保督察组移交问题追责中,江苏省有3个县委书记和3个县长被问责,但没有问责市长和市委书记;湖北省问责221人,涉及一些县长、县委书记和厅长,但也没有问责市长和市委书记。而地方是否真正重视环境保护,市县级特别是市级党政主官是关键,对其追责不严,必然导致环境保护的压力传导层层衰减,出现虚假整改、敷衍整改和拖延整改的现象。目前在基层,把市县级党政主官作为督察问责重点的呼声很高。一些基层官员在被问责后叫屈,主要的原因是其职责与权力不匹配,而且部门接的监管任务越多,暴露的问题越多,就越容易被问责。需要建立问责法定原则,为想干事、真干事的环保铁军减轻思想压力。

二、中央生态环境保护督察的现实转型

在生态文明新时代,面对新的生态文明建设目标和新的任务,中央生态环境保护督察制度的实施呈现了一些新特点。具体来讲,在以下几方面正在出现一些转型或者变化。

从督察功能来看,中央生态环境保护督察从注重生态环境保护向促进经济社会发展与环境保护相协调转型,推进了国家和各地的高质量发展。2016年起始的中央环境保护督察,因为涉及历史积累环境问题的解决,涉及的主体众多,涉及的利益纷繁复杂,面对的社会质疑声音不小,遇到的各方面阻力也不小。但是督察工作顶住了压力,经过三年多的工作,生态环境质量得到明显的改善,经济质量也得到一定的提升,如在对“散乱污”企业的环境整治中,环境友好型企业就占有了更大的市场份额,经济效益不断提高:2017年我国GDP实际增长6.9%,企业利润增长21%;2018年我国GDP实际增长6.6%,全国税收收入比上年增长9.5%。可以说,中央生态环境保护督察解决了以前环保法律实施过软的问题,促使生态环境保护真正进入“五位一体”的大格局。此外,中央生态环境保护督察组从2018年起就反对“一刀切”,禁止采取简单粗暴措施。生态环境部和一些地方党委和政府针对督察整改出台了禁止环境保护“一刀切”的工作意见和意见,要求各地把握生态环境保护的工作节奏,严禁“一律关停”“先停再说”等敷衍整改的应对做法。这些措施,有利于经济社会和生态环境保护的长远协调共进。

从督察事项来看,中央生态环境保护督察从侧重环境污染防治向生态保护和环境污染防治并重转型。2016年至2017年,尽管中央环境保护督察组通报了包括填海、破坏湿地、侵占自然保护区搞建设、在自然保护区开矿、生态修复措施缺乏、破坏林地、河道采砂在内的生态破坏案件,关注了生态保护,但是总体来看,通报的事项中,环境污染防治事项偏多,如水环境质量和空气质量、污水处理设施配套管网建设、工业园区环境污染,区域性行业性环境污染、规模化畜禽养殖场污染、城镇垃圾处理、饮用水水源地保护等问题,主要的原因可能是环境保护部的主要职责偏重于污染防治。2018年3月,国家开展机构改革,生态环境部成立。2018年8月,中央环境保护督察更名为中央生态环境保护督察。研究发现,此后一些地方的中央生态环境保护督察反馈意见中,生态保护内容所占的比重增多,如2018年10月16日,中央生态环境保护督察组对江西省委、省政府的反馈意见除了继续关注2016年中央环境保护督察提出的“稀土开采生态恢复治理滞后”问题外,还专门设置一段“流域生态破坏问题突出”评价当地的生态破坏问题。

从督察模式来看,中央生态环境保护督察从全面的督察向全面督察与重点督察相结合转型。2016年-2017年开展的第一轮中央环境保护督察,前无古人,目的之一是通过社会举报、现场检查、空中遥感、地面监测等方式,发现暴露历史积累和现实存在的环境污染和生态破坏问题,发现产业结构和工业布局问题,所以督察组反馈的内容是全方位和多层次的。到了中央生态环境保护督察回头看阶段,因为有第一轮督察所获得的全面的资料,督察的针对性就强一些,针对已发现问题的点穴式和紧盯式督察色彩就浓厚一些,如2018年中央生态环境保护督察组在江西开展督察“回头看”时,就围绕该省制定的督察整改实施方案开展针对性督察,针对江西省提出到2017年底基本完成48个县污水处理设施及配套管网建设,督察组随机抽查景德镇浮梁县、上饶婺源县、鹰潭余江县等地污水处理厂,发现进水化学需氧量浓度均低于排放标准;鹰潭市新城区污水管网建设滞后,信江新区污水处理厂“清水进、清水出”,月湖新城污水处理厂大量生活污水直排;萍乡市生活污水处理能力严重不足,大量溢流污水直排河道。紧盯关键问题,能够促进地方补齐基础设施建设的短板和产业结构的调整。2019年启动的第二轮中央生态环境保护督察工作,仍然围绕中央和各省市制定的污染防治攻坚战行动计划和方案,采取针对性的督察;仍然针对重点国有企业开展生态环境保护督察,让国有企业在社会主义制度下整体发挥生态环境保护的领跑者作用,以点带面,提升所有企业在新时代的守法水平。

从督察方式来看,中央生态环境保护督察从监督式追责向监督式追责和辅导性辅助并举转型。中央环境保护督察自启动以来,发现了一大批生态环境问题,并追责了一大批领导干部,这对于地方提高生态环境保护的意识和责任感很有必要。但是一些地方在督察后反映,一些生态环境问题的产生原因是地方环保人才缺乏,能力建设滞后,科技和管理能力不足,地方发现不了问题,即使发现也难以解决问题。他们希望中央能够帮助地方充分发现本地的问题、分析问题产生的原因,并提出解决问题的具体对策。只有这样,各地今后才能不犯同样的错误,各地干部才能不被稀里糊涂地追责。针对这个现象,从2017年10月起,环境保护部把中央环境保护督察和大气污染防治专项督查相结合,研究大气环境质量改善途径和重污染天气应对措施,派出队伍下沉到京津冀大气污染传输通道的“2+26”城市,帮助制定大气污染控制的“一市一策”。如2018年11月26日,陕西省韩城市召开大气污染防治“一市一策”跟踪研究项目启动暨冬季污染防治攻坚工作推进会,对全市大气污染防治“一市一策”驻点跟踪研究进行安排部署,国家大气污染防治攻关联合中心的专家们就参加了会议。从目前来看,辅导性措施的采取得到了地方的欢迎,地方官员和企业阶层对中央生态环境保护督察的报怨情绪有明显弱化。

从督察重点来看,中央生态环境保护督察从着重纠正环保违法向纠正违法和提升守法能力相结合转型,既治标,也治本。地方出现的一些生态环境问题,表面看来是企业的违法问题,但从深层次看是地方政府的生态环境保护基础设施建设滞后问题。2016年开始实施的中央环境保护督察既指出各地的环境违法违规、环境执法松软、环境质量不达标等环保违法违规现象,也按照“水十条”的部署,对各地污水处理设施建设的情况开展通报。如对广西壮族自治区的督察反馈意见就指出,全区环保基础设施建设滞后,36个自治区级以上工业园区中24个尚未动工建设污水集中处理设施。区域污水处理设施的建设属于提升守法能力的治本事项,可见,反馈意见不仅关注治标,还考虑治本。在第一轮督察后,各地的污水处理设施建设进展普遍得到提速。到了中央生态环境保护督察回头看阶段,督察意见指出的空间开发格局优化、产业结构调整、淘汰落后产能、产业区域布局、垃圾收运和处理、淘汰“散乱污”企业等治本事项,比重有所增加,体现了治标与治本并重,如2018年10月中央生态环境保护督察组对江苏的反馈意见,除了关注污水处理设施的建设外,还专门拿出一部分指出“产业结构和布局调整不够到位”,从根本上提升解决工业环境问题的能力。各地制定的整改方案既包括对整治违法违规的治标措施,也包括如何长效地保护生态环境的治本措施。

从追责对象来看,中央生态环境保护督察从主要追责基层官员向问责包括地方党政主官在内的各方面、各层级官员转型。地方出现的一些生态环境问题表面看来是基层的执法问题,实质上是地方党委和政府的重视程度问题,问责主官要比问责一线执法人员影响力更大。2016年1月在河北试水的中央环境保护督察,问责的对象主要是处级以下的官员,难以克服虚假整改、敷衍整改和拖延整改的现象,环境保护压力传导层层衰减。随着中央对河北省委原书记、甘肃省委原书记、山西省委原书记等省级党委原负责人的处理,被问责的干部级别整体有很大的提高。在部门层面,一些地方的正厅级干部被处理,如湖北省质监局原党组书记、局长受到党内严重警告处分,原省农业厅党组书记、厅长受到党内警告处分,原省经信委党组书记、主任受到党内警告处分;甘肃省林业厅原党组书记、厅长与甘肃省国土资源厅厅长蒲志强等主管受到行政撤职等处分。在地方层面,在第一轮中央环保督察组移交问题追责中,江苏省问责了3个县委书记和3个县长;湖北省也问责了近10名区县委书记和区县长。实践证明,问责地方党政主官和部门主官,对于倒逼地方各级党委和政府层层传导环保压力,调整产业结构,淘汰落后的工艺和设备,解决“散乱污”问题,促进绿色发展,作用巨大。另外,基层官员对问责的怨言明显减少。

从督察规范化来看,中央生态环境保护督察从专门的生态环境保护工作督察向全面的生态环境保护法治督察转变。首先,与督察工作相关的法制建设得到加强。中央环境保护督察起步时主要的依据是《环境保护督察方案(试行)》和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》;2019年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《中央生态环境保护督察工作规定》,督察工作更加规范化。为了进一步提升督察的绩效,有必要针对现实的中央生态环境保护督察体制、制度、机制和法制问题,采取相应的健全工作。中央结合实际中遇到的问题,修订了《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》,修改了《中国共产党巡视工作条例》,发现和处理生态环境问题违纪违规的党内法规依据更加配套。为了促进中央生态环境保护督察工作人员廉洁奉公,生态环境部党组还制定了《中央环境保护督察纪律规定(试行)》等专门文件。其次,在督察中,为了实施精准问责,防止追责扩大化,相当多的地方党委和政府联合出台了生态环境保护的“党政同责”“一岗双责”的权力清单文件。根据内蒙古、黑龙江、江苏、江西、河南、广西、云南、宁夏等8省区2017年11月16日同步公开的第一批中央环保督察问责情况,地方党委追责46人,地方政府追责299人;在有关部门追责中,环保193人,水利81人,国土75人,林业63人,工信59人,住建51人,城管38人,发改31人,农业9人,公安9人,交通6人,安监4人,国资委3人,旅游2人,市场监管等部门42人。可见,以前由政府主要承担生态环境保护责任的局面以及政府部门中主要由生态环境保护部门承担生态环境保护责任的局面,已经得到一些改变。

从督察体制来看,中央生态环境保护督察正在得到其他机构巡视和督察工作的协同支持,督察的权威性得到进一步增强。2018年6月,中央纪委通报了几起地方政府和国有企业环境保护违纪违规问题追责情况;2018年全国人大实施了《大气污染防治法》实施的执法检查,该工作被称为环境保护法律巡视;2018年6月,自然资源部作出了几起侵占农地、破坏林地、填海造地、侵占湿地等案件的自然资源督察通报。2018年8月,自然资源部还设立了国家自然资源督察办公室。这些制度化的巡视和督察工作对于配合中央生态环境保护督察制度的实施,起了重要的协调、促进和保障作用。

目前,我国生态环保从认识到实践正发生历史性、转折性、全局性变化,与此相适应,中央生态环境保护督察正从督促地方端正生态环保态度、打击生态环境违法、营造良好守法氛围为主要任务的阶段,步入强调增强生态环保基础、提升绿色发展能力、促进高质量发展为主要任务的阶段,其制度建设越来越健全,其实施越来越得到深化,其重要领域越来越得到各方面认可。在这一阶段,中央生态环境保护督察制度作为社会主义生态环境法治制度的重要内容,其有效实施将会有利于2020年污染防治攻坚战目标的实现,并为2035年基本实现美丽中国的目标奠定坚实的基础。

三、中央生态环境保护督察的改革建议

2019年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中央生态环境保护督察工作规定》。为了进一步提升督察的绩效,有必要针对中央生态环境保护督察现实的体制、制度、机制和法制问题,采取相应的改革措施。

(一)健全中央生态环境保护督察的法治依据

在督察的法治依据方面,建议修改《环境保护法》,在总则部分规定:“国家实施中央生态环境保护督察制度,对各省、自治区、直辖市和有关部门开展生态环境保护督察。”在法律责任部分规定:“党员领导干部违反职责规定应追责的,按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》的规定执行。”只有这样,才能满足党的十八届四中全会提出的党内法规与国家立法相衔接的社会主义法治要求,使中央生态环境保护督察在法治轨道上长足地发展。

在整改的法治依据方面,建议明确规定督察企业的事由须是法律规定的强制性义务,出台整改的评判标准或者细则,对照验收。对企业和地方重大整改事项的提出,明确规定须经专家论证和督察组集体审议通过而不是督察组工作人员现场表态决定。对于艰巨或者复杂的整改,可以规定分阶段验收。建议主管整改事项的部委加强对地方的整改指导,防止整改走弯路或者整改不到位。

(二)拓展督察的参与主体和督察的对象范围

在督察的参与主体方面,首先,建议全国人大参与中央生态环境保护督察工作。目前全国人大在推行环境保护法律巡视,而中央生态环境保护督察属于中国特色社会主义法治巡视。协调两者关系的方法有二:一是将全国人大的环境保护法律巡视整合进中央生态环境保护督察体系;二是保留全国人大的环境保护法律巡视,但应与中央生态环境保护督察加强衔接,防止增加地方的负担。建议各级人大常委会增加对政府生态环境保护工作报告的审议表决程序,并全面公开对政府环保工作的监督信息。其次,建议修改《中央生态环境保护督察工作规定》第7条的规定,发挥中纪委(国家监察委)关口前移的监督作用,特别是对督察组是否规范化履职的监督。如果细化其参与程序和案件移送程序,既可规范督察组的具体督察行为,也可发现官商勾结危害环境的案件线索,震慑地方违纪违法行为。

在督察的对象方面,建议在中央开展第二轮生态环境保护督察期间,尽快增补对与生态环保有关部门的督察,发现其对地方和行业开展环境保护指导、协调、服务和监督的不足,然后责令采取制度建设、能力建设等方面的整改措施,使其工作部署和改革措施的推进实事求是,服务于国家绿色发展的大局。对于中央有关部门的督察,建议由曾经担任过省级党委、人大、政府和政协主官的正部级领导干部担任督察组组长,抽调曾经担任过市县党委、人大、政府和政协主官的地方领导干部参与,有利于全面发现问题和解决问题。对于监管和指导不到位的中央部门,由中央生态环境保护督察组按照《中央生态环境保护督察工作规定》第24条和第37条的规定提出提升指导、服务和监督地方生态环境保护工作质量和高质量发展的整改建议。

(三)理顺自然资源督察和生态环境保护督察的关系

可选择的理顺模式有二:一是设立专门的中央自然资源督察制度,代表中共中央、国务院对各省行政区域开展陆地与海洋自然资源、生态修复与保护、生态空间管控等方面的政治和专业巡视;不再保留国家自然资源总督察办公室,中央自然资源督察办公室设在自然资源部。二是将国家自然资源督察统一于中央生态环境保护督察体系,由中央生态环境保护督察组代表中共中央、国务院统一开展生态环境和自然资源方面的综合督察,督察办公室仍然设立在生态环境部。如采取第二种模式,可选如下方式落实具体的自然资源督察工作:一是保留自然资源部下设的国家自然资源督察办公室和几个地区的督察局,在中央生态环境保护督察办公室的统一部署下推进本部门负责的自然资源督察工作。二是自然资源部参与中央生态环境保护督察,但不再代表国务院专门行使国家自然资源督察权。

如采取第一种模式,建议修改《环境保护法》和相关自然资源法律法规时,督察的法律依据可规定为“国家实施中央自然资源督察制度,开展陆地与海洋自然资源、生态修复与保护、生态空间管控等方面的督察”,将国家自然资源督察上升为中央自然资源督察。

如采取第二种模式,建议修改《环境保护法》和相关环境资源法律法规时,督察的法律依据可规定为“国家实施中央生态环境保护督察制度,开展自然资源、生态保护和环境污染防治方面的督察”。

(四)标本兼督,提升经济发展与环境保护相协调的能力和水平

在督察事项方面,建议对照《生态文明体制改革总体方案》和其他生态文明建设和体制改革文件的要求,制定标本兼督的督察实施细则。首先,将以下措施纳入《中央生态环境保护督察工作规定》第15条第1项规定的督察范围:地方是否开展“多规合一”工作,区域空间开发利用结构是否优化,农业农村环境综合整治基础设施是否按期建设和运行,地方的产业结构是否体现错位发展、特色发展和优势发展的要求,规划和建设项目的环境影响评价是否衔接,区域产业负面清单制度是否建立。其次,将以下措施纳入《中央生态环境保护督察工作规定》第15条第9项规定的督察范围:环保监管机构和人员配备是否健全,环保能力建设是否到位,企业环境管理是否专业化,体制、制度和机制是否改革到位,生态环境监测数据是否一贯真实等。再次,将生态文明建设目标评价考核是否严格纳入《中央生态环境保护督察工作规定》第15条第2项或者第3项规定的督察范围。督察组发现问题后,除了督促地方加强整改外,中央有关部门应加强对地方的工作辅导和财政支持,针对共性问题和个性问题拿出切实的解决、改进或者完善政策。

(五)尽职免责,切实提高督察问责对于绿色发展的促进作用

在问责对象方面,对于生态环境问题与中央部门的工作失误、失职有关的,建议由中央生态环境保护督察组提出整改建议,并依据中共中央、国务院《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》的规定,制定追责机制,追究相关人员的责任。

在问责层级方面,被问责的干部层级已有明显提高,最高涉及省级干部;督查问责的县级党政主官和省级政府部门主官比例在提升,得到社会肯定。不过,地市级地方党政主官被追责的还是少见,县级党政主官被严肃问责的比例有待进一步提升。在实践中,市县级党委和政府即使被追责,大多是向上级党委和政府作出深刻检查等较轻的处分。而地方是否真正重视环境保护,市县级党政主官是关键,对其追责不严,必将导致环境保护的压力传导层层衰减,产业结构调整不力,环境保护部署不实。目前在基层,把市县级党政主官作为督察追责重点的呼声很高。

在问责依据方面,要法定与精准。针对生态环境保护部门及其工作人员的追责,建议由中央统一部署,针对中央各部委和地方各级党委、人大、政府、司法机关及其隶属机构,制定生态环境保护权力(职责)清单,按照《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》的要求,建立尽职按单免责制度,减轻生态环境监管人员的思想压力。针对督察组成员的追责,《中央生态环境保护督察工作规定》第34条第1项有一个情形规定,即“不按照工作要求开展督察,导致应当发现的重要生态环境问题没有发现的”。因为缺乏何为“应当发现的”的判断标准,而且追责也很严厉,即“视情节轻重,依纪依法给予批评教育、组织处理或者党纪处分、政务处分;涉嫌犯罪的,按照有关规定移送监察机关或者司法机关依法处理”,这对于督察组和督察组成员产生很大的思想压力。为了减轻督察组成员的挑错工作压力,提升对地方的精准问责率,建议修改《中央生态环境保护督察工作规定》第34条的规定,在“中央生态环境保护督察组应当严格遵守中央生态环境保护督察纪律、程序和规范,正确履行职责”之后加上“对中央生态环境保护督察组及其督察组成员实行尽职免责的制度”的规定。

(常纪文,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员;来源:《党政研究》2019年第6期) 


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